Integration von ausländern

1. Vorwort Die Abschlussklassen der Berufsmaturitätsschule hatten den Auftrag - als Abschlussprüfung in den Fächern \"Wirtschaft Recht Gesellschaft\" (WRG) und Volkswirtschaftslehre (VWL) - während den Frühlingsferien eine Projektarbeit zu einem ihnen zugeteilten Thema zu verfassen. Der Klasse BM2b wurde das Oberthema \"Fremde in der Schweiz\" zugeteilt, aus welchem jede Gruppe ihr Spezialthema aus fünf Vor¬schlägen aussuchen konnte.

Unsere Projektgruppe, bestehend aus Roland Baumberger, Oliver Ladner, Claudia Müller und Andreas Wagner, wählte am 1. März 2002 das Spezialthema \"Integra¬tion von Ausländern\". Nach Abgabe des Grobkonzeptes und Bereinigung desselben, konnten wir uns am 2. April 2002 an die Arbeit machen. Ziel war es, eine Dokumentation im Umfang von 20-40 Seiten zu erarbeiten, welche eine gewisse Eigen¬leistung und einen logischen Aufbau enthalten würde. Darüber hinaus müssen wir das Erarbeitete im Rahmen eines 45-minütigen Vortrages am 24. April 2002 im
Design Center der interessierten Öffentlichkeit präsentieren.

Während den letzten zwei Wochen informierten wir uns über unser Thema, ent¬warfen einen Fragebogen, werteten diesen aus, machten Interviews und schrieben an unserem Script. Entstanden ist die nun vorliegende Dokumentation zum Thema \"Integration von Ausländern\".


2. Einleitung

Was ist Integration überhaupt? Was verstehen wir darunter? Integration ist ein sehr weiter und dehnbarer Begriff. Er wird von jedem anders interpretiert und auch anders erlebt. Dieser Tatsache ist es zu verdanken, dass die Integration überhaupt funktionieren kann. Genauso wie die Integrationsinterpretation sind auch die Menschen, die integriert werden oder diejenigen, welche die zu Integrierenden in ihr Leben und die Gesellschaft einbinden, individuell. Deshalb muss die Integration an die jeweiligen Personen und deren Bedürfnisse angepasst werden. Die Individualität des Menschen darf bei allem Integrationswillen nicht vergessen gehen.
Doch nochmals zurück zur Eingangsfrage: Was ist Integration? Der Brockhaus erklärt Integration als \"Zusammenschluss, Bildung übergeordneter Ganzheiten\". Besser ist unserer Meinung nach die Erläuterung des Duden. Hier wird Integration als \"Verbin¬dung einer Vielheit von einzelnen Personen oder Gruppen zu einer gesellschaftli¬chen und kulturellen Einheit\" definiert. Diese Interpretation des Begriffes erscheint uns ziemlich treffend, geht es doch bei der Integration von Ausländern darum, fremde Menschen in unsere Gesellschaft aufzunehmen.
Integration wird häufig als Leistung bzw. Einsatz von einer Seite her beurteilt. Es scheint so, als ob die ausländische Bevölkerung, welche freiwillig und aus eigener Motivation heraus in das fremde Land einzog, in diesem nun auch die Hauptverant¬wortung für das Wohlfühlen und die Integration zu übernehmen hat. Integration ist jedoch ein wechselseitiger Prozess: Es hängt sowohl von der ausländischen als auch von der Schweizer Bevölkerung ab, inwieweit und wie gut Integration realisierbar ist. Wenn die Bereitschaft zur Integration auf beiden Seiten vorhanden ist, gelingt diese meistens auch. Sowohl Ausländer als auch Schweizer müssen dazu bereit sein. Nur mit gegenseitigem Willen ist die Integration zu bewerkstelligen.
Integration sollte jedoch nicht mit Assimilation, d.h. völliger Aufgabe der eigenen Kultur und Tradition, verwechselt werden. Damit ein gemeinsames Zusammenleben möglich wird, bedarf es einer Anpassungsleistung, welche primär von der ausländi¬schen Bevölkerung geleistet werden muss. Der Beitrag, den die schweizerische Be¬völkerung in Bezug auf die Integration zu leisten hat, kann mit den Begriffen Ent¬gegenkommen, Mitfühlen, Verstehen, Vermitteln und Akzeptieren wohl am ehesten umschrieben werden.
Man sollte nicht versuchen Ausländern unsere Kultur und unseren Lebensstiel auf¬zuzwängen sondern ihnen eine gewisse Freiheit im Ausleben ihrer Kultur ermögli¬chen. Allerdings darf sich dabei niemand gestört oder belästigt fühlen. Ansonsten wirken solche Freiheiten als integrationshemmend. Integration stellt also eine Gratwanderung dar: Einerseits sollte man jeder Volksgruppe die Möglichkeit bieten, sich auch hier in der Schweiz in einem - soweit möglich - vertrauten Umfeld zu bewegen, so dass die Umstellung gegenüber dem gewohnten Leben im Heimatland nicht allzu gross wird, was die Integration erleichtert. Denn je grösser der Kultur¬schock, desto grösser die Gefahr, dass sich Ausländer gegenüber Neuem ab¬schotten. Andererseits muss man aufpassen, dass mit dem Ausleben der fremden Kultur die Schweizer Bevölkerung nicht vor den Kopf gestossen wird. Denn es liegt in der Natur des Menschen, Neuem gegenüber skeptisch zu sein. Auch gottgegeben ist die Tatsache, dass Fremdes, Unbekanntes und Neues beängstigend oder verunsi¬chernd wirken kann. Angst vor Identitätsverlust, Angst vor Verlust der eigenen Kul¬tur, Angst vor Struktur- und Haltlosigkeit treten dabei häufig auf und zwar sowohl auf Ausländer- wie auch auf Schweizerseite. Diese Ängste gilt es durch offenes Auf¬einanderzugehen langsam aber stetig abzubauen. Da sich beide gegenseitig fremd vorkommen und unsicher sind im Umgang mit den Anderen braucht es eine gewisse beidseitige Überwindung, um Ausländer integrieren zu können. Die Bereit¬schaft zur Überwindung dieser kulturellen Gräben ist leider vielfach nicht oder zu wenig vorhanden, was die Integration erschwert.
Einige ziehen sich aufgrund der manchmal unüberwindbar scheinenden, kulturellen Unterschiede zurück und verkehren mehrheitlich mit den eigenen Landsleuten. Das gemeinsame Schicksal, welches alle Ausländer miteinander teilen, kann auch dazu führen, dass sie sich untereinander solidarisieren. Es darf jedoch nicht soweit kommen, dass sie gegen die einheimische Bevölkerung revoltieren. Genau das gilt es zu verhindern. Denn es ist kontraproduktiv für die Integration wenn sich die Ausländer zurückziehen und der Kontakt zur Schweizer Bevölkerung abbricht.
Als einen der wichtigsten Faktoren in der Integration, erachten wir den sozialen Kontakt zwischen Ausländern und Inländern. Ausländer die sich häufig mit Personen anderer Nationalitäten treffen, sind normalerweise besser integriert als solche, welche vornehmlich den Kontakt mit Landsleuten pflegen. Dasselbe lässt sich na¬türlich auch auf die Schweizer Bevölkerung übertragen. Personen welche oft mit Ausländern zu tun haben, integrieren diese normalerweise besser, als solche, die vornehmlich mit Schweizern verkehren.
Natürlich gibt es auch schwarze Schafe, Profiteure und Kriminelle unter den Aus¬ländern, allerdings darf daraus nicht geschlossen werden, dass alle Ausländer böse Absichten hegen! Es gibt auch unter den Schweizern Personen, welche ähnlich ne¬gativ auffallen. Trotzdem kommt niemand auf die Idee, die Schweizer Bevölkerung als generell schlecht abzustempeln. Ein stark integrationshemmender Faktor ist die Verallgemeinerung. Sei dies nun, dass man z.B. aufgrund einer kriminellen Tat ei¬nes Ausländers seine ganze Volksgruppe der verbrecherischen Veranlagung bezich¬tigt oder sei es, dass man eine - uns befremdend anmutende - Lebenseinstellung einzelner Völker, auf alle Ausländer überträgt. Pauschalurteile sind hier fehl am Platz. Jeder Ausländer ist individuell und man sollte kein Urteil über ihn fällen, ohne ihn zu kennen. Auch sollte sich die Schweizer Bevölkerung hüten, allen Vorur¬teilen, die durch die Gesellschaft geistern, Glauben zu schenken. Vielfach erweisen sich Vorurteile als falsch oder enthalten nur Teilwahrheiten, welche auf keinen Fall auf jeden zutreffen. Deshalb sind Äusserungen über Ausländer immer mit Vorsicht zu geniessen. Man kann längst nicht alles glauben, was Mitmenschen oder Medien er¬zählen, schon gar nicht wenn es sich um ein so heikles Thema wie die Integration von Ausländern handelt.
Integration ist mit Kontaktchancen und Kommunikation gekoppelt. Sie kann erst dann wirklich gelingen, wenn eine befriedigende sprachliche Verständigung möglich ist. Eine Person ist erst dann genügend gut in ein neues Umfeld integriert, wenn sie die Sprache einigermassen gut beherrscht. Deshalb empfiehlt es sich, die Sprachförderung voranzutreiben. Wirkliche Integration findet nur dann statt, wenn es gelingt, Freundschaften und enge Beziehungen in der Schweiz zu knüpfen. Integration hat mit Offenheit, Austausch und einem hohen Mass an Akzeptanz zu tun. Sie kann nur gelingen, wenn beide daran beteiligten Seiten das Interesse haben, aufeinander zuzugehen und sich gegenseitig zu stützen.


3. Geschichte

Die Schweiz war einst selbst ein Auswanderungsland und sie verfügt auch heute noch mit rund 600\'000 Personen über eine beachtliche Auslandschweizerkolonie. Die Zahl jener, die im Ausland ihr Glück versuchen, ist seit Jahren zunehmend. Die Schweiz gewährte umgekehrt verschiedentlich Fremden Zuflucht und Arbeitsmög¬lichkeiten. Bereits im 17. Jahrhundert förderten die Hugenotten durch ihr gewerb¬liches Geschick den wirtschaftlichen Aufschwung. Eine erste grosse Einwanderung erfolgte im letzten Jahrhundert zwischen 1888 und 1914 im Zusammenhang mit der wirtschaftlichen Entwicklung und der Erschliessung durch den Bau der Eisenbahnen. Die ausländischen Arbeitskräfte konnten sich damals frei in der Schweiz niederlas¬sen und verfügten über volle berufliche Mobilität. Staats- und gesellschaftspolitisch im Vordergrund stand die Förderung der Assimilation und Einbürgerung. Im und nach dem Ersten Weltkrieg wurde die internationale Freizügigkeit beschränkt. Es folgte die Weltwirtschaftskrise der dreissiger Jahre. Der Ausländeranteil ging zwi¬schen 1914 und 1941 von 15,4% auf 5,2% zurück.
Die anhaltende Hochkonjunktur seit Ende des Zweiten Weltkrieges liess die auslän¬dische Bevölkerung wieder anwachsen. Der Ausländeranteil stieg zwischen 1950 und 1970 von 6,1 auf 16,2%. Nach einer vorerst liberalen Zulassungspraxis, kam ab 1963 eine restriktive Rekrutierungspolitik zu Anwendung, vorerst in Form betriebsweiser Begrenzungen und ab 1970 mittels gesamtschweizerischer Höchstzahlen. Auch wenn der 1970 erklärten Stabilisierungspolitik zu keiner Zeit ein festes Zahlenver¬hältnis zu Grunde lag sondern stets von einem ausgewogenen Verhältnis zwischen der ausländischen und schweizerischen Wohnbevölkerung gesprochen wurde, so sind die ursprünglich ins Auge gefassten Ziele bisher nicht erreicht worden. Nach¬dem 1974 mit 1\'065\'000 Migranten bzw. 16,8 % einen Höhepunkt dargestellt hatte, bildete sich diese Zahl vorwiegend aus konjunkturellen Gründen innert fünf Jahren auf 884\'000 bzw. 14,1% zurück. Die Schweiz musste sich damals den Vorwurf ge¬fallen lassen, weiterhin eine Rotationspolitik zu betreiben und ihre Arbeitslosigkeit grösstenteils auf dem Buckel der Migranten zu exportieren. Seit 1979 weisen die Statistiken, wenn auch mit Schwankungen, wiederum alljährlich Zuwachszahlen auf. 1998 betrug die ständige ausländische Wohnbevölkerung 1\'348\'000 Personen, was einem Ausländeranteil von 19% entsprach.
Bis Ende der fünfziger Jahre prägten Rotationsgedanken die schweizerische Auslän¬derpolitik. Arbeitskräfte aus dem Ausland wurden generell als Konjunkturpuffer betrachtet; sie sollten im Falle von Rezession und Arbeitslosigkeit kurzfristig abge¬baut werden können. Jeder Stellenwechsel war bewilligungspflichtig; ein anderer Beruf konnte erst nach zehn Jahren ausgeübt werden; diese Frist galt grundsätzlich auch für den Familiennachzug. Aufenthaltsbewilligungen wurden mit Widerrufs¬klauseln versehen. Ab den sechziger Jahren wurden diese Einschränkungen nach und nach gelockert, nachdem sich die pessimistischen Wirtschaftsprognosen nicht bewahrheiteten und es zu Schwierigkeiten bei der Arbeitskräfterekrutierung im Ausland kam. Trotz der eingeleiteten Lockerungen war Integrationsförderung da¬mals kein Thema. Arbeit war reichlich vorhanden und die Schule bemühte sich um eine Assimilation der im Familiennachzug eingereisten ausländischen Kinder, die möglichst rasch die Unterrichtssprache zu erlernen und sich in den Klassenverband einzufügen hatten. In verschiedenen Kantonen wurden Ausländerberatungsstellen geschaffen, welche Ratsuchende bei konkreten Schwierigkeiten betreuten. Weiter¬führende Massnahmen gab es kaum.
In den siebziger und achtziger Jahren fanden in Zusammenhang mit mehreren Volksbegehren Überfremdungsdebatten statt. Zwar wurden diese Abstimmungsvor¬lagen abgelehnt, doch führten sie bei den Migranten zu nachhaltiger Verunsiche¬rung und erweckten bei vielen den Eindruck, bestenfalls als Arbeitskräfte nicht aber als Menschen erwünscht zu sein. Sie sahen sich in ihren Rückkehrwünschen bestärkt und bewegten sich entsprechend in einem integrationshemmenden Dauer¬provisorium. Auf politischer Ebene und seitens der Behörden vermochte man kein überzeugendes Gegengewicht zu schaffen. Im Bewusstsein, vorhandene Überfrem¬dungsängste und Schwierigkeiten im Zusammenleben nicht allein mit zahlenmässi¬gen Begrenzungsmassnahmen abbauen zu können, hat der Bundesrat zwar 1970 die Förderung der gesellschaftlichen Integration der Migranten zum Bestandteil seiner Ausländerpolitik erklärt, doch fehlte der politische Wille für eine konsequente Handlungsweise. Die gelegentlichen politischen Absichtserklärungen stiessen bei den Migranten und bei jenen Kreisen, die sich da und dort sehr oft ehrenamtlich um eine Integration bemühten, zusehends auf Skepsis und Resignation. Auch die Auf¬nahme der Integration in den Zweckartikel der bundesrätlichen Begrenzungsverord¬nung BVO im Jahre 1986 vermochte nichts daran zu ändern. Die alljährlichen BVO-Revisionen boten keinerlei Plattform, um Integrationsfragen zu thematisieren. Ar¬beitsmarktliche und quantitative Betrachtungen beherrschten stets die Diskussio¬nen und Beschlüsse. Um effizient Integrationsförderung betreiben zu können, fehl¬ten klare politische Grundsätze und die Mittel für konkrete Massnahmen auf einer breiten Ebene. Lediglich die Schule bemühte sich, in diesem Sinne tätig zu sein und die Inhalte ihrer Integrationsarbeit systematisch weiterzuentwickeln. In den neun¬ziger Jahren gewann die Integrationsfrage nach und nach an politischem Gewicht. Zwei Faktoren waren dabei von entscheidender Bedeutung. Die grösste Arbeitslo¬sigkeit seit der Weltwirtschaftskrise der dreissiger Jahre hat die ausländische Be¬völkerung in besonderem Masse getroffen. Die Nachteile langjähriger Versäumnisse in der Integrationsförderung wurden offensichtlich und belasteten entsprechend die schweizerischen Sozialinstitutionen. Die Migranten bangten nicht nur um ihre Ar¬beitsplätze, sondern auch um ihre Anwesenheitsbewilligungen. Betroffen waren zur Hauptsache Jahresaufenthalter, aber auch Niedergelassene. Die Bereitschaft zur freiwilligen Ausreise und Rückkehr in die Heimat war im Vergleich zu den siebziger Jahren wesentlich kleiner. Auch die anhaltenden Diskussionen um die Asylproble¬matik tangierten immer wieder die Arbeitsmigranten, zumal Ausländer- und Asyl¬fragen sich oft überlappen und die Bevölkerung kaum zu einer differenzierten Be¬trachtung und Meinungsbildung in der Lage ist. Einen grösseren Einfluss auf die In¬tegrationspolitik wird schliesslich das angestrebte Abkommen der Schweiz mit der EU haben.
In einem Postulat forderte Nationalrat Rechsteiner bereits 1987 eine Bestandsauf¬nahme zur Integration der ausländischen Bevölkerung in der Schweiz sowie einen Massnahmenkatalog zur Integrationsförderung. Während 1990 dem ersten Teil des Postulats mit dem Handbuch Ausländer in der Gemeinde Rechnung getragen wer¬den konnte, sollte eine systematische Auflistung von Lösungsvorschlägen in engem Zusammenhang mit der Schaffung einer Gesetzesgrundlage zur Integrationsförde¬rung erfolgen. In seiner Botschaft zur Totalrevision des Asylgesetzes unterbreitete der Bundesrat dem Parlament im Dezember 1995 eine entsprechende Vorlage. Kurz zuvor wurde das Postulat Bühlmann überwiesen, welches einen Integrationsbericht forderte. Als Diskussionsgrundlage für die parlamentarischen Beratungen des Integ¬rationsartikels im Bundesgesetz über Aufenthalt und Niederlassung von Ausländern (ANAG) formulierte die Eidgenössische Ausländerkommission (EKA) im Auftrag des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements (EJPD) im ersten Halbjahr 1996 ihre Umrisse zu einem Integrationskonzept. Im Sommer des gleichen Jahres wurde im Einvernehmen mit dem Vorsteher des EJPD ein Vernehmlassungsverfahren zum 50seitigen Bericht eröffnet. Parallel dazu fand am 17. Januar 1997 die erste Nationale Integrationskonferenz statt.
Mit der Revision des Bundesgesetzes über Aufenthalt und Niederlassung von Aus¬ländern (ANAG) und der Einführung des neuen Integrationsartikels 25a wurde die Integration von Ausländern am 1. Oktober 1999 zu einer Staatsaufgabe gemacht. Der Artikel 25a ANAG stellt damit die Grundlage der heutigen Integrationspolitik der Schweiz dar. Die Kantone und Gemeinden müssen aufgrund dieses Artikels die nötigen Strukturen zur Integration von Ausländern schaffen, um vom Bund Unter¬stützungsgelder beziehen zu können.

Auszug aus dem Bundesgesetz über Aufenthalt und Niederlassung von Ausländern (ANAG):

ANAG Art. 25a
1 Der Bund kann für die soziale Integration von Ausländern finanzielle Beiträge ausrichten; diese werden in der Regel nur gewährt, wenn sich Kantone, Gemeinden oder Dritte angemessen an den Kosten beteiligen. Der Bundesrat regelt das Ver¬fahren.
2 Die vom Bundesrat nach Artikel 25 Absatz 1 Buchstabe i eingesetzte beratende Kommission ist berechtigt, die Ausrichtung von Beiträgen zu beantragen und zu eingegangenen Beitragsgesuchen Stellung zu nehmen.
3 Die Bundesversammlung setzt mit dem Budget den jährlichen Höchstbetrag fest.