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Abb. 2: der Stand der Konvergenzkriterien im Mai 1996
Jeder Staat, der an der EWU teilnehmen will, muß zuerst alle Konvergenzkriterien erfüllen. Das ist bis jetzt nur Luxemburg gelungen. Österreich hat, obwohl es zu den wahrscheinlichen Gründungsmitgliedern der EWU gezählt wird, noch nicht alle Konvergenzkriterien erfüllt. Die Inflationsrate, die Wechselkursentwicklung und die Renditen langfristiger Staatsanleihen sind zwar innerhalb der Grenzen für die Konvergenz, doch die Neuverschuldung und der Anteil der Staatsschulden am BIP überschreiten deutlich die Referenzwerte. Um diese 1997, dem für die Entscheidung über den Teilnehmerkreis wichtigen Jahr, zu erreichen, muß Österreich, wie die meisten anderen EU-Staaten auch, finanzpolitische Kunstgriffe in der Budgetpolitik durchführen.
1992 betrug die Neuverschuldung Österreichs nur 1,9% des BIP und die gesamte Staatsschuld belief sich auf 59,8%. Seitdem hat sich aber die allgemeine wirtschaftliche Lage verschlechtert und das Budgetdefizit stieg auf 4,3% des BIP, bzw. die Bruttoverschuldung des Staates auf 71,7% des BIP .
Österreich muß deswegen in den Jahren 1996 und 1997 eine erhebliche Konsolidierung des Budgets erreichen, wenn es von Beginn an an der dritten Stufe der Währungsunion teilnehmen will. Dies will die österreichische Regierung mit Hilfe des Sparpakets erreichen, eines Zweijahresbudgets, das im österreichischen Staatshaushalt Einsparungen vorsieht, damit Österreich Ende 1997 die Konvergenzkriterien erreichen kann. Sollte die Konsolidierung scheitern, wäre mit einem Anstieg des Zinsdifferentials gegenüber Deutschland und Druck auf den Schilling zu rechnen.
Die Entscheidung, welche Staaten an einer Währungsunion teilnehmen dürfen, ist nicht allein wirtschaftlicher Natur, sondern hängt vor allem von verschiedensten politischen Interessen ab. Aus diesem Grund wird in der Diskussion um die EWU mit vier Szenarien argumentiert.
DIE HARTWÄHRUNGSUNION
Dieses Szenario geht von der Einhaltung des Starttermins der EWU am 1. Jänner 1999 aus. Bei der Entscheidung des Europäischen Rates über die Teilnehmer an der gemeinsamen Währung würden die Konvergenzkriterien nur geringfügig aufgeweicht und der Interpretationsspielraum, den der Vertrag von Maastricht im Artikel 104.2 zuläßt, nicht voll genutzt. Das heißt, daß alle Kriterien bis auf den Staatsschuldenstand streng interpretiert würden. In diesem Fall würden die Kernländer der Währungsunion Deutschland, die Benelux-Staaten, Irland, Finnland und Österreich sein, sowie Frankreich, da ohne Frankreich keine Währungsunion denkbar wäre. Das Vereinigte Königreich und Dänemark könnten, was die Erfüllung der Kriterien betrifft, auch von Anfang an daran teilnehmen, doch das scheitert momentan am politischen Widerstand in beiden Ländern.
Wenn es zu einer Hartwährungsunion kommt, könnten die Währungen jener Länder, die nicht von Anfang an dabei sind, unter Abwertungsdruck geraten. Dies würde zu einer ernsthaften Störung des Binnenmarktes kommen und den Konvergenzprozeß der Nichtteilnehmer beeinträchtigen, sofern nicht ein EWS II zur Verhinderung einer solchen Abwertung geschaffen wird.
Da etwa 50% des österreichischen Außenhandels auf die in Frage kommenden Länder entfällt, würde die Einsparung an Transaktionskosten bei Unternehmen und Privaten im Geld- und Devisenwechsel, im Zahlungsverkehr und bei der Kurssicherung nach Schätzungen der Creditanstalt etwa 8 - 10 Mrd. Schilling betragen.
Die österreichische Exportwirtschaft, die in den letzten Jahren verstärkt unter den Abwertungstendenzen von Weichwährungsländern wie Italien gelitten hat, würde in diesem Fall relativ wenig Schutz erhalten. Währungen, wie der französische oder belgische Franc, sowie das irische Pfund, die innerhalb der letzten 20 Jahre starke Abwertungstendenzen gegenüber dem Schilling aufwiesen, aber an einer Hartwährungsunion teilnehmen würden, haben nur einen geringen Anteil von ca. 5% an der Außenhandelsbilanz. Die gravierenden Abwertungen der letzten Jahre wurden jedoch in Weichwährungsländern wie Italien durchgeführt, weshalb eine Hartwährungsunion der österreichischen Exportwirtschaft keinen direkten Schutz bieten würde.
DIE GROßE WÄHRUNGSUNION
Auch bei dieser Variante wird vom bisherigen Starttermin ausgegangen, allerdings würde der gesamte Interpretationsspielraum bei der Bewertung der Konvergenz ausgenutzt werden, um möglichst allen EU-Staaten eine Teilnahme an der Währungsunion von Anfang an zu ermöglichen. Das betrifft vor allem die Länder Südeuropas und Schweden. Derzeit erscheint diese Variante wenig wahrscheinlich, da vor allem die Hartwährungsländer, allen voran Deutschland und auch Österreich, sich weigern, die Stabilität und Sicherheit ihrer Währungen aufs Spiel zu setzen.
Im Vergleich zu einer Hartwährungsunion wäre in diesem Szenario der Schutz der österreichischen Exportwirtschaft vor möglichen Abwertungen viel höher, da auch die Weichwährungsländer am Währungsverband teilnehmen würden. Die Wechselkursschwankungen von traditionellen Abwertungsländern wie Italien, Spanien, Portugal, Großbritannien und Schweden, auf die immerhin 15% der österreichischen Exporte fallen, wären keine Gefahr mehr für Österreich. Somit wären insgesamt 68% der österreichischen Importe und 65% der Exporte von Abwertungen und der damit verbundenen kostenintensiven Währungsabsicherung befreit.
DIE VERSCHIEBUNG DES STARTTERMINS
Falls sich das Konjunkturumfeld stark verschlechtern würde und/oder die Hartwährungsländer eine strenge Interpretation durchsetzen würden, so daß nur wenigen Staaten die Konvergenzkriterien erfüllen könnten, wäre eine Verschiebung des Starttermins denkbar. Da dies jedoch mit einem enormen Glaubwürdigkeitsverlust verbunden wäre, kämen die Auswirkungen denen eines Scheiterns der Währungsunion nahe.
DAS SCHEITERN DER WÄHRUNGSUNION
Diese Variante ist sehr unwahrscheinlich, aber nicht völlig auszuschließen. Sie wäre dann möglich, wenn es neben permanenter Krisen im EWS zum Erlahmen des politischen Willens zur Währungsunion kommen würde. Die darauf folgende Revision des Vertrags von Maastricht würde einen Rückschlag für den europäischen Integrationsprozeß bedeuten, der bei weitem nicht nur eine Wirtschaftsunion umfaßt, sondern auch eine koordinierte Umwelt-, Verkehrs- und Energiepolitik, die durchzusetzen ein wichtiges Anliegen für Österreich ist. Die für Österreich eminent wichtige Osterweiterung würde sicherlich um Jahre verzögert werden und auch nicht den gewünschten Stabilitätseffekt bringen. Im schlimmsten Fall kann mit dem Zusammenbruch der EU im ganzen gerechnet werden.
Da unmittelbar nach einem Scheitern der Währungsunion zunehmende Wechselkursschwankungen zu erwarten wären und die Möglichkeit eines Auseinanderbrechens des EWS nicht mehr auszuschließen wäre, würde dies auf längere Sicht eine Schädigung der Wirtschaft in den Hartwährungsländern wie Österreich bedeuten. Dies zeigt ein Beispiel der letzten Jahre, wo besonders die Industrie unter den Abwertungen in den Weichwährungsländern gelitten hat, was eine allgemeine Unsicherheit, Wachstumseinbußen sowie eine steigende Zahl der Beschäftigungslosen zur Folge hatte.
DAS AKTUELLE SZENARIO (STAND: DEZEMBER 1996)
Im Laufe des Jahres 1996 machte sich unter Wirtschaftsfachleuten eine wachsende Zuversicht über den pünktlichen Start der Währungsunion breit. Man rechnet jetzt im allgemeinen mit einer Hartwährungsunion, auch wenn Weichwährungsländer wie Italien und Finnland mit ihrem Beitritt zum EWS in den letzten Monaten ein deutliches Signal in Richtung Währungsunion gesetzt haben.
Vor allem die deutschen Regierung, die eine strenge Position einnimmt, will das Vertrauen in die Stabilität der D-Mark auf den Euro übertragen und ist deshalb zu wenigen Zugeständnissen bereit. Es wurden dennoch Kompromisse bei der Regierungskonferenz in Dublin im Dezember 1996 vor allem in der heiklen Frage des Stabilitätspaktes erzielt. Die vom deutschen Finanzminister Theo Waigel geforderten Strafen beim Überschreiten der Drei-Prozent-Grenze bei der Neuverschuldung wird es nicht geben. Man wird gemäß Artikel 104c des Vertrages von Maastricht vorgehen.
"Ist die Kommission der Auffassung , daß in einem Mitgliedstaat ein übermäßiges Defizit besteht (...), so legt sie dem Rat eine Stellungnahme vor. Der Rat entscheidet mit qualifizierter Mehrheit [62 von 87 Stimmen;, ohne das "angeklagte" Land] (...) nach der Prüfung der Gesamtlage, ob ein übermäßiges Defizit besteht"
Daraufhin muß der betreffende Mitgliedstaat Maßnahmen zu Reduktion des Defizits präsentieren. Falls er sein Defizit weiterhin nicht saniert, ist der EU-Rat berechtigt, eine Geldbuße in der Höhe von 0.2% bis 0.5% des BIP einzuheben. Diese wird vorerst nur vom Mitgliedstaat bei der Gemeinschaft hinterlegt werden, und nur wenn das Defizit weiterhin nicht ausreichend verringert wird, wird sie eingezogen. Ausnahmen werden nur bei unvorhersehbaren Einflüssen gemacht, wie etwa Naturkatastrophen und einem BIP-Rückgang von über 1,5%, und nicht 2%, wie es Deutschland gefordert hatte .
Für Österreich stellt der Stabilitätspakt eine zusätzliche Versicherung gegen eine Instabilität des Euro dar, weil "wenn Österreich seine Finanzen nicht in Ordnung hält, ist das für die Stabilität des Euro relativ egal, im Fall eines großen Landes würde Österreich hingegen mitleiden" , wie der damalige Finanzminister Viktor Klima auf der Regierungskonferenz in Dublin betonte. Würde Österreich im Rahmen des Stabilitätspaktes für seine Budgetsünden bestraft werden, "wären das bei unserem derzeitigen Defizit etwa sechs bis zwölf Milliarden Schilling" , so der Finanzminister.
Überraschenderweise ist das Design des österreichischen Graphikers Robert Kalina für die künftigen Euro-Banknoten ausgewählt worden. Die Banknotenserie zeigt Tore, Fenster und Brücken in verschiedenen europäischen Baustilen. (siehe Titelblatt)
Im Jänner 1997 ist man vom Erreichen der Konvergenzkriterien noch ein gutes Stück entfernt. Schuld daran ist unter anderem die durch den EU-Beitritt erzwungene Statistikumstellung, welche das BIP des Jahres 1995 um rund 80 Millionen Schilling mehr verringerte als geplant. Das hatte einerseits zu Folge, daß beim EU-Beitrag 1,5 Milliarden Schilling eingespart wurden, aber sowohl die Neuverschuldung als auch die Staatsschuld erhöhten sich stärker als angenommen. Um das BIP wieder anzuheben, plant das Finanzministerium, die Schattenwirtschaft, gemeinhin "Pfusch" genannt, früher als vorgesehen ins BIP einzubeziehen. Das BIP würde dadurch 1997 um vier bis neun Prozent steigen, und die Referenzwerte könnten leichter erreicht werden. Allerdings würde sich auch der EU-Beitrag erhöhen.
DAS VERHÄLTNIS ZWISCHEN DEN "INS" UND DEN "OUTS"
Zu dem Zeitpunkt, an dem die WWU in Kraft tritt, wird es auch Länder geben, die entweder freiwillig, wie das Vereinigte Königreich und Dänemark, oder weil sie die Konvergenzkriterien nicht erfüllen konnten, nicht daran teilnehmen. Deshalb müssen auch Strategien entwickelt werden, die das Verhältnis zwischen den sogenannten "Ins" und den "Outs" regeln.
Die nichtteilnehmenden Staaten sollen die Stabilität des Euro nicht gefährden. Gleichzeitig muß die Möglichkeit für einen späteren Einstieg der "Outs" gewahrt bleiben, wie es auch im Vertrag von Maastricht gefordert wird.
"Mindestens einmal alle zwei Jahre bzw. auf Antrag eines Mitgliedstaats, für den eine Ausnahmeregelung gilt, berichten die Kommission und die EZB dem Rat nach dem Verfahren des Artikels 109j Absatz 1 [betrifft die Erfüllung der Konvergenzkriterien]. Der Rat entscheidet (...) mit qualifizierter Mehrheit, welche der Mitgliedstaaten, für die eine Ausnahmeregelung gilt, die auf den Kriterien des Artikels 109j Absatz 1 beruhenden Voraussetzungen erfüllen, und hebt die Ausnahmeregelungen der betreffenden Mitgliedstaaten auf\"
Diese Strategie könnte ein reformiertes EWS sein, bisherige Probleme und Gefahrenquellen des bestehenden wären aber auszuschließen.
Bei der Regierungskonferenz 1996 in Dublin ist man über folgende Prinzipien betreffend eines EWS II übereingekommen: Die neue Ankerwährung des EWS II wird der Euro sein, und die Teilnahme wird nur auf freiwilliger Basis erfolgen, um bei extremen Wechselkursschwankungen einer der Teilnehmerwährungen ein Ausklinken aus der Währungsschlange zu ermöglichen. Die Schwankungsbreite wird weiterhin 15% betragen. Den einzelnen Staaten sind bilaterale Abkommen über engere Schwankungsbreiten erlaubt. Dies würde es erleichtern, die Kursschwankungen gegenüber dem Euro innerhalb vertretbarer Grenzen zu halten. Gerade deswegen würde eine Partizipation am EWS II die direkte Vorstufe zu einem Beitritt zur EWU darstellen, da bei einer Annäherung an die Konvergenzkriterien die EZB begrenzt unterstützend eingreifen kann.
Wenn schlußendlich eine strikte Konvergenz, die im Interesse der Stabilität des Euro ist, erreicht würde, stünde einer Umwandlung einzelner nationaler Währungen in den Euro nichts mehr im Weg.
Die Bestimmungen, die das Verhältnis zwischen den "Ins" und den "Outs" regeln sollen, werden in Österreich besonders die Handelsbeziehungen mit Italien betreffen. Obwohl es in Italien eine breite Mehrheit für die Teilnahme an der EWU und Maßnahmen zur Einhaltung der Konvergenzkriterien, wie den Beitritt zum EWS im Herbst 1996 und die geplante Einführung einer "Euro-Steuer" zur Konsolidierung des Budgets gibt, ist es nach wie vor unwahrscheinlich, daß Italien zu den Gründungsmitgliedern der EWU zählen wird. Der österreichische Nationalbankpräsident Klaus Liebscher zeigte sich in einem Interview im Oktober 1996 dennoch zuversichtlich über eine spätere Teilnahme Italiens an der EWU noch vor dem Ende der Phase B. Allgemein wird die Teilnahme von Weichwährungsländern, die so extremen Wechselkursschwankungen unterliegen wie Italien, von den Hartwährungsländern, zu denen auch Österreich zählt, als zu riskant für die angestrebte Preisstabilität gesehen. Da Italien aber auch der zweitgrößte Handelspartner Österreichs ist und die heimische Wirtschaft besonders in den letzten Jahren unter der anhaltenden Lireabwertung zu leiden hatte, ist ein frühestmöglicher Beitritt Italiens zur EWU für Österreich sehr wichtig. Der Großteil der Kosten für die Währungsabsicherung betrifft in Österreich nicht den Handel mit den Hartwährungsländern, sondern den mit Weichwährungsländern. Wenn nun Italien Mitglied der EWU würde, fielen diese weg, und gleichzeitig wäre mehr Kontrolle der italienischen Wirtschaftspolitik durch die EU möglich.
ÖKONOMISCHE PROBLEME UND VORTEILE EINER WÄHRUNGSUNION
Wirtschaftswissenschaftler beurteilen die möglichen Auswirkungen einer Währungsunion nach zwei verschiedenen Ansätzen, dem klassischen und dem monetaristischen.
Im klassischen Ansatz kann ein Staat seine Währung zugunsten einer Währungsunion dann aufgeben, wenn seine Produktionsfaktoren sehr mobil sind, die außenwirtschaftliche Verflechtung sehr stark ist und sowohl Löhne als auch Preise flexibel sind. Bei einer Verschiebung von Angebot und Nachfrage können Produktionseinschränkungen und Arbeitslosigkeit auftreten. Die Milderung der Probleme durch eine Abwertung der Währung wäre nicht mehr möglich.
Weitere Probleme würden zumindest in einer großen Währungsunion durch das Wohlstandsgefälle und die unterschiedliche außenwirtschaftliche Verflechtung entstehen. Zur Abdämpfung von regionalen binnenwirtschaftlichen Schocks müßte ein zentrales Ausgleichssystem geschaffen werden, das in der EU nur im Agrarbereich vorhanden ist. In den betreffenden Regionen würde es zu Arbeitslosigkeit und Einkommenseinbußen kommen, die zu einer Instabilität der Währungsunion führen könnte. Um dies zu verhindern, müßte zuerst eine politische Union geschaffen werden
Vom optimistischeren, monetaristischen Ansatz her betrachtet, ist die Geldpolitik ohnehin überfordert, wenn sie in eine reelle Wirtschaft eingreifen will, und somit ist das Instrument der Abwertung weitgehend wirkungslos. Die Regierungen sollten sich aus diesem Grund auf das Ziel einer niedrigen Inflation beschränken. Die Basis dieser Theorie ist eine empirische Feststellung, daß Länder, die eine lockere Geldpolitik praktizieren und häufig abwerten, langfristig Wohlstandseinbußen erleiden, und somit eine höhere Inflation und eine höhere Arbeitslosenquote aufweisen.
Das Projekt EWU baut weitgehend auf dem monetaristischen Ansatz auf. Daher ist eine Hartwährungsunion und "das Europa der zwei Geschwindigkeiten" vorzuziehen, da sie mit weniger Risiken verbunden sind. Allerdings müssen die Länder, die 1999 noch nicht an der Währungsunion teilnehmen, bei ihren Bemühungen, die Konvergenzkriterien zu erreichen, unterstützt werden, um Wachstumseinbußen vorzubeugen.
Die praktischen Vorteile einer Währungsunion sind zuallererst am Wegfall der Transaktions- und Absicherungskosten im Zahlungsverkehr innerhalb des EWU-Raumes zu sehen. Die Ersparnis wird von der Europäischen Kommission auf zumindest 0,5% des BIP geschätzt, in Österreich allein sind das 8-10 Mrd. Schilling. Europaweit wird die Ersparnis etwa 200-300 Mrd. Schilling betragen.
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